日前，最高检、公安部联合发布《关于办理已满十二周岁不满十四周岁未成年人严重暴力犯罪核准追诉案件若干问题的规定》。
这份共十五条的重要法律文件，回应的是刑法修正案（十一）[下称“刑修（十一）”]施行五年多来最棘手的一类问题：当一名已满12周岁不满14周岁的未成年人实施极端暴力行为，国家究竟应当在什么情况下、依据什么标准，将其纳入刑事司法系统进行犯罪追诉？
2019年，辽宁大连发生一起13周岁男孩杀害10周岁女孩的案件，由于行为人未达到当时的最低刑事责任年龄即未满14周岁，公安机关依法不予追究其刑事责任，对其采取收容教养措施。案件引发的强烈社会反响，推动立法机关重新审视单纯依靠年龄“一刀切”可能造成的正义落差。
刑修（十一）自2021年3月1日起施行，有条件地将最低刑事责任年龄下调至12周岁。相关法条明确：“已满十二周岁不满十四周岁的人，犯故意杀人、故意伤害罪，致人死亡或者以特别残忍手段致人重伤造成严重残疾，情节恶劣，经最高人民检察院核准追诉的，应当负刑事责任。”
最高检公开数据显示，2024年依法核准追诉低龄未成年人严重暴力犯罪34人，2025年核准追诉24人。数字的变化不能简单解释为犯罪上升或下降，但至少说明：对于极少数主观恶性深、犯罪手段残忍、后果严重的低龄行为人，刑事责任不再因年龄而被当然阻断。
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解决落地难题
不过，刑修（十一）施行后，公安、检察机关也面临着法条落地难题。
第一个落地难题是追诉范围不够明确。相关法条的表述是“犯故意杀人、故意伤害罪”，争议由此产生争议：这里限定的是最终确定的罪名，还是行为人实施的具体行为？
例如，低龄未成年人可能在抢劫、绑架或者强奸过程中故意杀害被害人，最终罪名未必是故意杀人罪。如果将刑法条文理解为只允许追诉“故意杀人罪、故意伤害罪”两个罪名，就可能出现杀人行为和危害后果相同，却因为罪名评价不同而无法追责的结果。该问题在刑修（十一）施行后即成为理论和实务争议的焦点。
此次新规明确，追诉对象是未成年人“实施故意杀人、故意伤害行为”，而不是拘泥于最终罪名。这一规定能够避免因罪名竞合、转化犯或者复杂犯罪结构形成追责漏洞。不过，相关案件仍必须包含故意杀人或者故意伤害行为，并且达到法定的危害后果和“情节恶劣”标准。
第二个落地难题，是最高检作出核准追诉决定之前能否采取刑事强制措施。如果未经核准就不能将案件作为刑事案件办理，公安机关能否刑事拘留、提请逮捕？如果完全不能采取措施，又如何防止涉嫌严重暴力犯罪的未成年人逃跑、串供、毁灭证据或者继续危害社会？
2023年5月14日，江西省未成年犯管教所举办监狱开放日暨“百位母亲进狱园”亲情帮教活动。图/IC
2022年9月，山东淄博一名案发时未满14周岁的男孩携带匕首等工具外出，在居民楼内多次刺击一名陌生男子，致其死亡。行为人案发后被刑事拘留、逮捕，2023年10月被取保候审，直至2024年10月才获得最高检核准追诉。两年的程序跨度，直观反映了核准审查周期与强制措施期限之间的衔接压力。
新规对此作出了正面回答：在最高检核准之前，可以根据案件具体情况依法采取强制措施；强制措施期限届满仍不能作出是否核准追溯决定的，应当变更强制措施或者依法延长侦查羁押期限。这一规定既为公安机关控制现实危险、及时固定证据提供了依据，也要求检察机关审查已经逮捕的未成年人是否仍有继续羁押的必要。
第三个落地难题是如何认定“情节恶劣”。致人死亡或者以特别残忍手段致人重伤造成严重残疾是可以通过证据确定的客观后果，但“情节恶劣”不能只看后果，还涉及犯罪动机、行为手段、犯罪对象、犯罪后表现和人身危险性等复杂因素。
2024年3月，三名作案时均已满12周岁不满14周岁的学生涉嫌杀害同学。公安机关提请核准追诉，河北检察机关逐级上报，最高检依法对三人核准追诉。法院判处提议、组织并直接实施杀人行为的张某某无期徒刑，判处参与预谋和实施杀人行为的李某有期徒刑12年；对未参与预谋、未实施具体加害行为的马某某不予刑事处罚，经专门教育指导委员会评估同意，相关公安机关和教育部门依法决定对马某某进行专门矫治教育。
三名行为人均被核准追诉，但法院最终对三人的责任作出明显区分。新规吸收了邯郸案的实践经验：核准追诉必须落实到具体个人，不能因为共同到场、事后帮助或者同伴关系，就推定所有参与者具有相同的主观恶性。
新规把“情节恶劣”具体化为犯罪原因、动机、手段、对象、后果、人身危险性、再犯预防情况和社会影响等因素，并明确要求在共同犯罪中结合每个参与人的地位和作用，分别作出判断。
邯郸案中，罪责最重者被依法严惩，参与程度较低、仍有较强教育矫治可能者则退出刑罚轨道，这正是宽严相济政策在低龄未成年人案件中的具体体现。
此次新规也明确了两种案件出口：最高检核准追诉的，公安机关依法移送审查起诉；不予核准的，公安机关撤销案件并立即解除强制措施，检察机关可以建议将相关未成年人送入专门矫治教育场所。这一安排既防止“不核准就一放了之”，也防止专门矫治教育被异化为不受程序约束的替代刑罚。
2026年5月22日，浙江湖州市吴兴区人民检察院检察官（左）在沈家本纪念馆向中学生宣讲法律知识。图/新华
仍需补上的拼图
新规解决了大量公检衔接问题，但并未终结所有争议。
第一，核准追诉的审查期限仍不够明确。新规规定了强制措施期满后的处理方式，却没有明确从公安机关提请到最高检最终决定的统一最长时限，也没有建立定期复核、辩方申请加快审查或者针对长期羁押的专门救济程序。
低龄未成年人处于身体和心理快速成长阶段。程序长期延宕，不仅影响其人身自由，也可能影响其受审能力、教育矫治需要和家庭社会关系。未来可以考虑设置分阶段办理期限，并要求延长审查时书面说明理由。
第二，“情节恶劣”虽然有了因素清单，但仍缺少权重和排除规则。尤其需要警惕将“社会影响”等同于网络热度，也不能仅凭办案人员的直观印象判断“人身危险性”和“再犯可能性”。未来应建立适合低龄未成年人的专业风险和保护需求评估制度，并允许控辩双方对社会调查、心理评估和专家意见进行质证。
第三，年龄和责任能力的证据规则仍需进一步明确。当出生医学证明、户籍资料、学籍档案相互矛盾时，应当如何确定证明顺序？骨龄鉴定能够发挥多大作用？对于存在精神障碍、智力发育迟缓或者严重心理问题的未成年人，也需要更符合儿童发展规律的刑事责任能力和受审能力鉴定标准。
第四，法院端仍缺少与公检规则相衔接的统一规范。此次文件由最高检、公安部联合发布，主要解决侦查、审查和核准阶段的问题。但核准决定对法院审判具有何种效力，法院审理中发现事实或者罪名发生变化时是否需要重新核准，共同犯罪中部分人员不具备“情节恶劣”条件时应作出何种裁判，以及已满12周岁不满14周岁的被告人的量刑尺度，仍需最高人民法院通过司法解释、指导性案例或者其他规范性文件进一步明确。
第五，不予核准追诉后的专门矫治教育，仍是整个制度链条的薄弱环节。公开信息显示，全国已有430所专门学校，其中316所学校设有专门矫治教育场所。但不同地区在师资力量、心理治疗、职业教育、管理方式和回归社会衔接方面，仍可能存在明显差异。
新规规定检察机关“可以建议”将有关未成年人送入专门矫治教育场所，但如何与专门教育指导委员会、教育行政部门和公安机关有效衔接，不同地区如何形成相对统一的准入、持续评估和退出标准，专门矫治教育是否应当设置明确的最长期限，未成年人及其监护人对决定、延长或者不予解除等事项如何充分行使陈述、申辩和救济权利，仍有进一步细化的必要。否则，一方面可能出现应当矫治却没有机构承接；另一方面也可能出现以教育之名，对未成年人实施期限不明确、救济不足的事实性自由限制措施。
另外，目前的公开信息主要是年度核准人数和少数典型案件，尚不足以观察各地报请数量、不予核准比例、平均办理时间以及主要不核准理由。适度公布匿名化数据和不予核准的典型案例，有助于公众理解：核准追诉不是在社会情绪推动下从重处罚，而是一套严格约束国家刑罚权的特别程序。
低龄未成年人严重暴力犯罪治理，不能在“保护孩子”和“惩罚恶童”之间做简单选择。成熟的司法制度应当同时看见三个主体：被害人的生命、尊严与救济需要，涉罪未成年人的发展可能和程序权利，以及社会公众对安全与规则的基本信赖。
刑修（十一）解决了“能不能追”的问题，此次新规向前推进了一步，回答了“依据什么标准、经过什么程序追”。下一阶段，还需要由公检法机关、教育部门和社会支持体系共同回答更困难的问题：追诉之后如何公正裁判，不追诉之后如何有效矫治，刑罚或者矫治结束之后，如何让一名少年真正回到社会。
三条道路都修通，才能成为一个同时包含责任、公正与挽救的法治命题。
（作者系中国犯罪学学会理事，北京师范大学法学院副教授、博士生导师）
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